本文摘要：盼了8年，终于盼到新一轮退耕还林，但在政策具体落实时却遇到始料未及的体制性难题：退耕还林地与基本农田的矛盾如何化解？调减陡坡耕地基本农田会不会影响粮食安全？土地二调图与实地情况不符时该如何实施？2015年12月31日，财政部、国家林业局等八部门联合出台《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，为推进工程实施带来重大转机今年全国两会期间，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，制定新一轮退耕还林还草方案，2016年退耕还林还草1500万亩，这件事一举多得，务必抓好。

盼了8年，终于盼到新一轮退耕还林，但在政策具体落实时却遇到始料未及的体制性难题：退耕还林地与基本农田的矛盾如何化解？调减陡坡耕地基本农田会不会影响粮食安全？土地二调图与实地情况不符时该如何实施？2015年12月31日，财政部、国家林业局等八部门联合出台《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，为推进工程实施带来重大转机今年全国两会期间，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，制定新一轮退耕还林还草方案，2016年退耕还林还草1500万亩，这件事一举多得，务必抓好。这是新一轮退耕还林还草目标连续第三次出现在《政府工作报告》中，而且任务逐年加码，充分体现了党和国家通过实施退耕还林工程改善生态、改善民生的重大决心与殷切期望。

但从全国总体情况看，新一轮退耕还林任务落实进展情况并不十分理想。截至3月21日，全国18个安排退耕还林任务的省（区、市）及新疆生产建设兵团，有半数以上仍未完成2015年度任务的地块落实工作，全国平均完成进度为73.23%。

对此，国家林业局党组高度重视，局长张建龙、副局长张永利多次主持会议研究对策、多次听取进展情况汇报、多次安排部署加快推进工程进度的一系列工作，对进展缓慢的工程省提出要集中约谈，采取有力措施，确保任务完成。一项利国惠民的好政策落地为何如此之难？八部门联合出台的《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》能否破解困局？《中国绿色时报》记者日前采访了国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升。调整基本农田化解进退两难由于南北方造林有季节性差异，因此退耕还林任务事实上是跨年度任务。

2014年度任务虽然在2015年年底前如期完成，但各地均感受到了前所未有的难度。半数以上陡坡耕地同时又是基本农田，这是新一轮退耕还林具体实施过程中面临的最主要难题。周鸿升说。据摸底调查结果显示，全国8000多万亩陡坡耕地中，有4298万亩被划为基本农田。

矛盾较为突出的省（市）有8个：陕西陡坡耕地中基本农田占81.4%；山西占75.3%；贵州占75.2%；云南占70.2%；湖北占58.6%；重庆占57.4%；四川占44.6%；甘肃占37.8%。不退耕，无法实现治理水土流失的生态效果；退耕，会不会影响粮食安全？对此，周鸿升解释说：基本农田之基本应在于具备稳定高效的粮食生产能力，而25度以上坡耕地属劣等地，粮食产量低且不稳，继续耕种下去，不仅对粮食增产起不到大作用，反而会导致水土流失。山区农民过去为解决温饱毁林开荒，在陡坡耕种；现在，大量农村劳动力向非农产业转移，农民对耕种陡坡地的依赖程度已明显降低，陡坡耕地撂荒现象普遍，弃耕趋势日益明显。

因此，调减陡坡耕地中的基本农田并不会直接影响国家粮食安全。在充分调研的基础上，经过国家林业局局长张建龙、副局长张永利多次与有关部门沟通协商，财政部、国家发展改革委、国家林业局、国土资源部、农业部、水利部、环境保护部和国务院扶贫办就此问题达成共识，联合出台《通知》，规定将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田。此外，确需退耕还林的陡坡耕地梯田、严重沙化耕地、重要水源地坡耕地和严重污染耕地等也可提出退耕还林还草的需求。

《通知》的出台汇聚了各部门的合力，为下一步推进新一轮退耕还林任务落实扫清了最主要的制度障碍。周鸿升说。《通知》同时也强调，要毫不动摇地保护好基本农田。

此次调整仅限于调减陡坡耕地中的基本农田，严禁调减其他区域内基本农田，调减下来的基本农田必须用于退耕还林还草。化零为整确保生态治理成效在对陡坡耕地农户走访的过程中，有农户反映种着种着，地里就长出了石头。周鸿升解释说，耕种加剧了陡坡水土流失，自然土落石出。对陡坡耕地实行退耕还林已成为治理水土流失、改善自然生态的迫切要求和必然之举。

然而，由于25度以上坡耕地多半被划入基本农田，而且与非基本农田插花分布，导致可退耕地块呈现碎片化，无法形成规模效益。如云南省红河县，符合条件的退耕地有1万多块，每块面积大多在5亩以下；双江县符合条件的退耕地中，面积不到1亩的作业小班有600多个。

如果不把所有陡坡耕地退耕还林，按照流域和区域进行流域综合治理，不仅达不到退耕还林恢复生态的初衷，水土保持效果也会大打折扣，甚至还可能引发农户之间的不公平感，影响社会稳定。周鸿升说。尊重农民意愿助力精准扶贫上一轮退耕还林，生态、经济和社会效益十分显著，示范效应已经显现。

新一轮退耕还林，把决定权交给了农民，农民可根据实际情况自愿选择是否退耕。《通知》要求，新一轮退耕还林坚持农民自愿、政府引导的原则；同时，继续由省级人民政府负总责、地方政府做好粮食调运工作，确保特殊困难地区退耕农户口粮安全。

在任务安排上，重点向扶贫开发任务重、贫困人口较多的省倾斜。周鸿升说，退耕还林与扶贫有着天然的联系，是推进精准扶贫战略部署的有力抓手。我国贫困人口主要分布在山区、沙区，而陡坡耕地集中区域大多就是连片特困地区。

加快推进新一轮退耕还林还草并适当扩大规模，不仅能直接增加退耕农户现金收入，而且能解放农村劳动力，在改善生态环境的同时，推动农村产业结构调整和经济发展转型。从目前的实践情况看，尽管新一轮退耕还林每亩获得的国家直接补助低于前一轮，但农民对退耕还林的愿望仍然比较强烈。支持新一轮退耕还林的农民算的是一笔长远账：一方面，把双手从贫瘠的土地上解放出来，可以增加外出务工收入；另一方面，新一轮退耕还林不限制经济林的比例，可以自主选择还林树种，铁杆庄稼的长期经济效益更为可观。

周鸿升在贵州省赫章县调研时遇到一户农民，让他至今印象深刻：60多岁的老两口带着3个孙子留守在家，儿子和儿媳外出打工。2015年，在县林业局的指导下，他们在40亩退耕地里全种上了核桃。

老两口最大的心愿就是：等核桃进入盛果期，收入稳定了，儿子和儿媳就不用再出去打工，给3个孙子一个幸福而完整的童年。可见，退耕还林不仅是推进贫困地区农民脱贫致富的一条出路，而且关系到农民幸福感的提升，关系到农村的未来以及真正的社会和谐。周鸿升感慨地说。由于林业生产周期长、见效益慢，导致退耕农户在政策补助到期后将出现一段较长的收入真空期，退耕农民利益得不到保证；加上近年来国家各项支农惠农政策不断加强，种粮补贴范围不断扩大、补贴标准不断提高，退耕还林的比较效益有所下降。

周鸿升认为，新一轮退耕还林应根据物价、经济社会发展水平以及退耕还林预期收益，提高补助标准，延长补助年限，使每亩退耕还林总的补助标准不低于前一轮，并合理进行动态调整，使其与对种粮农民补贴基本相当，增加退耕农户的经济收入。在给退耕农户进行长期补贴的同时，还要安排一定的管护经费，集中用于退耕还林地的管护，保护退耕还林成果。通过建立专项资金或林业贴息贷款等方式，继续支持发展林下经济等退耕还林后续产业，拓宽退耕农户增收渠道。

对退耕还林逐步进行抚育，并给予森林抚育补贴，提高退耕还林质量效益。（记者王胜男苑铁军本报通讯员刘青）。

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